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REPÈRES

2001 : et la LOLF est arrivée...

Passer d’une « culture de moyens à une culture de résultats » et imposer une « gestion reposant sur la performance ». Votée en 2001 et appliquée à partir du budget 2006, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) se veut l’anti-thèse de l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui, à force de complexité, bridait à l’extrême le contrôle et l’initiative du Parlement. En 2005, une nouvelle loi organique appliquait les mêmes principes aux lois de financement de la sécurité sociale. Transparence, visibilité et efficacité à vont-ils désormais régner sur les comptes de l’Etat ? Vous le saurez en lisant nos prochains articles.

Mis en ligne le 16 mars 2005

Savoir exactement où va la dépense publique, connaître son évolution, et pouvoir évaluer son impact, bref, son efficacité réelle... C’est l’ambition de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. Née d’une initiative parlementaire menée par Didier Migaud, député PS de l’Isère et rapporteur général de la commission des finances de 1997 à 2002, et Alain Lambert, sénateur UMP de l’Orne (Basse-Normandie), et votée par l’ensemble des élus de droite et de gauche, la LOLF a été mise en pratique pour la première fois avec le budget 2006.

Avant la LOLF, le Parlement ne débattait que les « mesures nouvelles », soit 6% des crédits budgétaires.

Cette année-là, les 850 lignes budgétaires (« chapitres ») héritées de l’ordonnance de 1959 ont été remplacées par un système à trois étages. Les « missions » (environ 35) constituent le premier. Ce terme budgétaire désigne les fonctions que l’Etat s’attribue (santé, travail, ville et logement, etc), elles-mêmes divisées en « programmes » (de 130 à 150) et en « actions » (de 600 et 650). En pratique, ce processus se décline sur le terrain avec plus de 2 200 budgets opérationnels de programme (BOP) qui sont pilotés par 1 100 responsables. But affiché de la manœuvre : responsabiliser les gestionnaires.

Derrière ces nouvelles appellations se cache en réalité un changement radical de logique et de fonctionnement. Les concepteurs de la LOLF ont d’abord voulu une dépense publique plus efficace. Lors de l’examen de la loi de finances, chaque « programme » est donc accompagné d’un « projet annuel de performance » (PAP) précis qui détaille les actions envisagées, leurs coûts mais aussi les résultats attendus et les indicateurs permettant de les mesurer [article 51 de la LOLF (loi n° 2001-692 du 1er août 2001)].

Des « rapports de performance » permettront d’évaluer, à base d’objectifs et d’indicateurs, l’efficacité de la dépense publique.

Toujours par souci d’efficacité, une plus grande liberté est accordée aux gestionnaire des « programmes ». Ils peuvent donc réaffecter comme ils le souhaitent les fonds entre les « actions » sous leur responsabilité (principe de « fongibilité »). Une seule exception : les dépenses de personnel qui ne peuvent être augmentées afin de ne pas alourdir les charges de l’Etat pour des dizaines d’années. Afin de vérifier si les objectifs affichés lors de l’examen des « programmes » sont tenus, la LOLF prévoit que les responsables des programmes présenteront un « rapport annuel de performances » lors de l’examen et du vote de la loi de règlement qui clôt l’année budgétaire. Symétrique aux « projets annuels de performance » présentés lors du vote de la loi de finances initiale, ces rapports permettront de comparer les résultats obtenus avec les objectifs initiaux des gestionnaires de programmes.

Pour renforcer la cohérence de la démarche, la LOLF prévoit la mise en oeuvre d’une comptabilité analytique et d’une comptabilité générale, appelée aussi « comptabilité d’exercice » (art. 30). Le patrimoine de l’Etat sera désormais pris en compte, à l’instar de ce qui se passe dans les entreprises privées. Cette refonte de la comptabilité publique vise deux buts : pouvoir comparer les coûts d’un même service entre plusieurs pays ou entre différents types d’organisation et suivre leur évolution d’une année sur l’autre.

Le Parlement décidera du nombre maximum de d’emplois dépendant de l’Etat et de l’augmentation de la dette.

Si elle a gardé le système en deux parties de la loi de finances (recettes et dépenses) et précise que la première doit être votée avant la seconde (!), la LOLF donne au Parlement les moyens d’agir sur des points clefs. Durant l’examen de la partie recettes, les élus pourront voter le nombre maximal d’emplois rémunérés par l’Etat, le montant des « prélèvements sur recettes » (par exemple ceux versés aux collectivités locales ou à l’Union européenne), les moyens nécessaires au remboursement de la dette et son augmentation.

Dans la deuxième partie de la loi de finances (dépenses), la LOLF a mis un terme système dit des « services votés » qui obligeait le Parlement à reconduire d’un seul vote les crédits de l’année précédente et débattre uniquement des « mesures nouvelles », soit 6% du budget ! Cette procédure maintenait les élus dans un quasi-statut de chambre d’enregistrement, l’efficacité réelle des « services votés » n’étant jamais discutée. Et pour cause : l’ordonnance du 2 janvier 1959 a été élaborée sans aucune consultation du Parlement ni l’aval du Conseil constitutionnel grâce à l’ancien article 92 de la Constitution [1]

Ce système des « services votés » se révélait aussi particulièrement inflationniste en reconduisant automatiquement les budgets votés l’année précédente. Or les finances publiques de 2001 n’ont plus plus grand chose à voir avec celles de 1959 portées par la reconstruction et les « Trente glorieuses ». En 2000, les déficits cumulés sans discontinuer depuis 1975 ont porté la dette publique à 683 milliards d’euros, soit 48,6 % du PIB, et le remboursement des intérêts accapare à lui seul 15% des ressources. Le temps est à l’économie, d’où le système dit de la « justification dès le premier euro » de la LOLF qui permet d’examiner la totalité des crédits demandés... dès le premier euro ! Pour asseoir leur pouvoir sur les finances publiques, les députés pourront aussi modifier la répartition des sommes entre les programmes au sein d’une même mission. Avec la LOLF, le débat budgétaire peut enfin aborder les questions majeures comme l’emploi public, la dette ou les relations financières entre l’État, les collectivités territoriales et l’Union européenne.

Pour alimenter le débat d’orientation budgétaire prévu chaque année avant l’été, la LOLF oblige le pouvoir exécutif à fournir aux députés une information abondante qui doit leur donner une vision globale et synthétique de l’état des finances publiques. Le gouvernement doit en effet leur fournir un rapport sur la situation économique et financière pour les quatre années à venir mais aussi sur le montant et évolution des prélèvements obligatoires. Ils ont ainsi une vision des finances de l’Etat mais aussi de celles de la Sécurité sociale qui fait l’objet d’un budget séparé depuis 1996. Mieux encore : depuis 2000 et l’affaire de la « cagnotte », la commission des finances de l’Assemblée nationale a obtenu que lui soit transmis un compte rendu hebdomadaire de la situation budgétaire.

Les concepteurs de la LOLF ont au contraire voulu faire prendre conscience aux décideurs des conséquences pluriannuelles de leurs décisions.

Enfin, pour limiter les astuces qui permettaient à l’exécutif de bricoler le budget en cours d’année, dénaturant du même coup le vote de la loi de finances, la LOLF prévoit que le Parlement devra être informé des mouvements de crédits intervenant en cours d’année par voie réglementaire (transferts, virements, annulations, reports et décrets d’avance), qui seront encadrés ou plafonnés (art. 12 et 13), et que les comptes de l’Etat devront être certifiés par la Cour des comptes (art. 27).

La LOLF modernise la comptabilité publique en mettant en place trois types de comptabilités. La première existait déjà, il s’agit de la comptabilité budgétaire qui permet de piloter le solde budgétaire (ce qu’il y a en caisse au 31 décembre) et de suivre l’état de la disponibilité des crédits à un moment donné. La LOLF crée en revanche une comptabilité générale en droits constatés fondée qui rattache à un budget précis des charges et des ressources qui s’y rapportent, qu’elles aient été payées ou perçues l’année d’avant ou d’après. L’ordonnance de 1959 ne prévoyait qu’une comptabilité des entrées et sorties d’argent (encaissements/décaissements) sur une année et masquait du même coup les évolutions à plus long terme. Les concepteurs de la LOLF ont au contraire voulu faire prendre conscience aux décideurs des conséquences pluriannuelles de leurs décisions. De leur côté, les ministères sont incités à développer des comptabilités analytiques permettant de mesurer le coût des actions des programmes et, dans le cadre du contrôle de gestion, d’aider les responsables de programme à piloter leur action.

La LOLFSS doit permettre de maîtriser la croissance de l’ONDAM (objectif national de dépenses d’assurance maladie) pour réduire le déficit de la Sécurité sociale.

Conscients que les objectifs de la LOLF ne seraient pas atteints si le budget de la sécurité sociale, encore plus important que celui de l’Etat et soumis lui aussi à une spirale déficitaire accélérée, n’était pas aussi soumis à une plus grande discipline, les parlementaires ont adopté le 2 août 2005 une loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 2005-881). Là encore, l’accent est mis sur la maîtrise des dépenses, en l’occurrence l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM). Pour y parvenir, la LOLFSS institue un rapport détaillant les perspectives de recettes et de dépenses pour les quatre années à venir, une nouvelle présentation des comptes et une démarche « objectifs - résultats ».

Elle prévoit notamment des « programmes de qualité et d’efficience » pour chacune des quatre branches (maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, famille et vieillesse) qui, à l’instar des « programmes annuels de performance » de la LOLF, comporteront un diagnostic de la situation, des objectifs retracés au moyen d’indicateurs, les moyens mis en oeuvre pour atteindre ces objectifs et les résultats atteints. Paradoxalement, la Sécurité sociale a pu s’adapter plus rapidement à ce nouveau cadre puisque dès 1996, année où son financement a commencé à faire l’objet d’une loi séparée, elle avait été soumise à des conventions d’objectifs et de gestion négociés avec l’Etat. Lui, de son côté, n’avait guère de comptes à rendre à qui que ce soit... D’où, peut-être, une propension plus grande à la procrastination.

Gilmar S. MARTINS

[1] Dispositions transitoires abrogées par la révision constitutionnelle du 4 août 1995 qui ont permis l’adoption de 24 ordonnances organiques en 1958 et 1959.


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