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REPÈRES

Budget(s) : comment ça marche ?

Tous les budgets (Etat, Sécurité sociale et collectivités locales) suivent globalement le même processus d’élaboration et de mise en oeuvre en trois ou quatre étapes selon leur importance et leur complexité. Ils ne sont pas pour autant égaux. La Sécurité sociale et les collectivités locales dépendent en effet des transferts financiers de l’Etat pour assurer leur équilibre... ou tenter de s’en rapprocher.

Mis en ligne le 19 octobre 2004

Les budgets publics, (Etat, Sécurité sociale [1] et collectivités locales [2]), vivent quatre étapes avant d’entrer dans l’Histoire. Deux se déroulent l’année précédent le budget concerné : l’élaboration administrative, de janvier à septembre, et le vote par les élus, d’octobre à décembre. Pour préparer et voter le budget 2007, administration, gouvernement et parlementaires ont donc travaillé en 2006. Les collectivités locales ont un délai supplémentaire et peuvent voter leur budget jusqu’au 31 mars de l’année concernée [3] ou jusqu’au 15 avril lorsque des élections ont renouvelé les assemblées locales.

Les 4 étapes :
- élaboration
- loi de finances initiale
- loi rectificative (ou « collectif budgétaire »)
- loi de règlement.

La troisième étape, le vote de la loi de finances rectificative, se déroule au milieu de l’année budgétaire concernée. Elle a pour but de corriger les écarts (de recettes... ou de dépenses) constatés par rapport à la loi de finances initiale votée à la fin de l’année précédente. Elle peut aussi servir à voter de nouvelles mesures ou à modifier radicalement les orientations de la LFI. C’est le cas lorsque lorsque des élections, en particulier présidentielles, changent entre temps la majorité politique au pouvoir.

Quatrième et dernière étape, la loi de règlement qui fixe définitivement les recettes et les dépenses réelles survient au plus tard le 1er juin de... l’année suivante [4]. Parallèlement, la Cour des comptes examine le budget écoulé et recense les irrégularités constatées dans un rapport qu’elle public durant le premier trimestre.

Les lobbies, acteur important du processus

Dans la pratique, les pouvoirs publics (administration, gouvernement et élus) composent avec les nécessités du moment (réduire la dette par exemple), l’opinion publique... et les lobbies. Très discrets, ils agissent directement auprès des élus lors de l’examen de la loi de finances à l’automne. Fin 2005, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), l’industrie pharmaceutique a réussi à limiter l’augmentation de la taxe exceptionnelle sur son chiffre d’affaires. Le PLFSS prévoyait de la faire passer de 0,6% à 1,96%. Lobbying aidant, la hausse finale a plafonné à 1,5% avec une économie de 90 millions d’euros à la clef [5].

En 2007, la TVA devrait fournir 45,6% des recettes du budget de l’Etat.

Côté recettes, l’Etat joue surtout sur les impôts indirects, moins douloureux pour le contribuable, d’où leur importance croissante. En 2007, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA [6]) devrait représenter 45,6 % des recettes, soit bien plus que l’impôt sur le revenu (19,5%) ou l’impôt sur les sociétés (15%).

Particulièrement complexe, le financement de Sécurité sociale repose basiquement sur trois piliers : les cotisations sociales des salariés et des entreprises, les « impôts et taxes affectés » directement à son budget et les contributions directes de l’Etat. La montée du chômage puis les exonérations de charges accordées aux entreprises pour réduire le coût du travail ont progressivement réduit la part des cotisations dans les ressources. Depuis quelques années, c’est donc un phénomène de « fiscalisation » du budget de la Sécurité sociale qui est à l’oeuvre.

Avec la décentralisation, les transferts de l’Etat vers les collectivités locales augmentent depuis 20 ans.

Les finances des collectivités locales subissent une mutation profonde depuis une vingtaine d’années du fait de la décentralisation. En même temps qu’elles prennent en charge une part croissance des compétences autrefois dévolues à l’Etat (entretien des lycées ou des routes, par exemple), elles reçoivent des fonds (dotations et subventions) de plus en plus importants, qui compensent aussi les exonérations et dégrèvements d’impôts locaux décidés dans le cadre de sa politique budgétaire nationale. La part des impôts locaux (taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti et taxe professionnelle) dans les ressources des collectivités locales tend donc à baisser depuis une dizaine d’années.

Le danger de voir les élus se désintéresser de la fiscalité locale pour se focaliser sur les dotations de l’Etat était-il vraiment imminent ? Deux outils ont en tout cas vu le jour pour limiter cette tendance : le « contrat de croissance et de solidarité » [7], qui permet de contrôler l’évolution des transferts de l’État, et la loi organique du 29 juillet 2004 qui oblige les collectivités à tirer un minimum de ressources de la fiscalité locale afin de préserver leur autonomie financière.

LES PRINCIPALES RESSOURCES DES BUDGETS PUBLICS

Etat Sécurité sociale (ASSO) Collectivités locales (APUL)
TVA Cotisations sociales Taxe d’habitation
Impôt sur le revenu (IR) Impôts et taxes affectés Taxe sur le foncier bâti
Impôt sur les sociétés (IS) Contributions de l’Etat Taxe sur le foncier non bâti
Taxe intérieure
sur les produits pétroliers (TIPP)
- Taxe professionnelle
Revenus du patrimoine ou d’activités
industrielles ou commerciales
- Transferts de l’Etat [8]

Source : Ministère des Finances, site web Vie Publique.

Côté dépenses, c’est l’éducation qui rafle la mise dans le budget de l’Etat, suivie par... le remboursement de la dette. Ce poste ne représentait que 4% des dépenses en 1980. Il atteint aujourd’hui 15% du total, soit la totalité des recettes de l’impôt sur les revenus (IS). En déficit ininterrompu depuis 1980, le budget de l’Etat a produit l’essentiel des 1 100 milliards de la dette publique.

Sans surprise, les branches maladie et vieillesse sont les postes de dépenses les plus importantes du budget de la Sécurité sociale. Et la tendance va encore s’accentuer. Non seulement la population vieillit - les plus de 60% devraient représenter 20% de la population dès 2020 -, or la consommation de médicaments augmente avec l’âge, mais parallèlement les laboratoires développent des traitements plus efficaces et... plus chers. La résorption du déficit risque d’être d’autant plus malaisée que pour réduire le coût du travail dans le but d’augmenter la compétitivité des entreprises, l’Etat leur accorde régulièrement des exonérations de charges sociales. Il réduit ainsi les recettes et ne les compense pas, ou avec retard, aggravant encore la situation.

LES PRINCIPALES DEPENSES DES BUDGETS PUBLICS

(prévisions 2007 en milliards d’euros)

Etat Sécurité sociale (ASSO) [9] Collectivités locales (APUL)
Enseignement et recherche (80,3) Maladie (170,1) non disponible
Remboursement des intérêts
de la dette publique (40,9)
Vieillesse (170,6) non disponible
Défense (36,2) Famille (55,3) non disponible
Travail, emploi et solidarité (24,3) Accidents du travail et
maladies professionnelles (11,4)
non disponible
Sécurité et justice (22,0) - non disponible
Union européenne (18,7) - non disponible
Transports, ville et logement (15,9) - non disponible

Source : Ministère des Finances, article 34 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007

Avec la décentralisation, les collectivités locales (départements et région essentiellement) s’occupent maintenant de domaines autrefois placés sous l’autorité exclusive de l’Etat : action sociale (RMI), entretien des routes, des écoles, etc. En contrepartie, elles perçoivent des compensations financières. Ces transferts en provenance du budget de l’Etat sont cependant parfois insuffisants. Nombre de départements ont ainsi constaté que les fonds qui leur avaient été accordés pour gérer les allocataires du RMI restaient bien en deçà des besoins et, en octobre 2006, la région Midi-Pyrénées a même proposé un « contre-projet » pour sortir de l’impasse les négociation avec l’Etat [10]. En filigrane de ces algarades encore discrètes se profile le partage des efforts nécessaires pour réduire l’endettement public. La Sécurité sociale étant ravalée au rang de quasi-spectateur faute de représentants élus, le débat risque fort de se réduire à un face-à-face entre l’Etat et les collectivités locales.

Gilmar S. MARTINS

[1] Projet de loi de finances sur la Sécurité sociale (PLFSS).

[2] Régions, départements, communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

[3] Loi du 2 mars 1982.

[4] Les opérations de l’Etat sont retracées à travers le budget général, les comptes spéciaux du Trésor, les budgets annexes et les opérations réelles du Trésor qui regroupent des opérations non budgétaires et non financières au sens de la comptabilité nationale. On dénombre six budgets annexes : Prestations sociales agricoles, Légion d’Honneur, Ordre de la Libération (non marchands), Monnaies et Médailles, Aviation civile et Journaux Officiels (marchands)

[5] Députés sous influences, de Hélène Constanty et Vincent Nouzille, Editions Fayard, pp. 269-270.

[6] Créée en 1954 en France, la TVA est la principale source de recettes de l’Etat (45,6% pour le budget 2007 voté fin 2006). Le taux normal est de 19,6 % depuis avril 2000, mais il existe des taux réduits : à 5,5 %, notamment sur certains produits alimentaires, les transports, les cantines scolaires, les livres, les abonnements d’électricité et de gaz et, depuis septembre 1999, sur les travaux de rénovation et d’entretien des logements et à 2,1 % (médicaments remboursés, la presse, etc).

[7] Il n’encadre cependant que 53% des dotations de l’Etat destinées aux collectivités.

[8] Dotations et subventions de fonctionnement, dotations et subventions d’équipement et financement des nouveaux transferts de compétences dus à la décentralisation.

[9] Pour un état des recettes par catégorie (cotisations, etc.) et par branche (maladie, vieillesse...), cf. ANNEXE C de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007 (loi n°2006-1640 du 21 décembre 2006).

[10] Négociations sur les contrats de projets Etat-Région pour la période 2007-2013 / Dépêche AFP du 26 octobre 2006 « La région Midi-Pyrénées adopte un contre projet ».


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